十八大報(bào)告指出，“創(chuàng)新基層黨建工作，夯實(shí)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。以服務(wù)群眾、做群眾工作為主要任務(wù)，加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)”。黨的根基在基層，活力在基層。因此，如何從基層黨建的客觀實(shí)際出發(fā)，探索出適合實(shí)際的基層黨建新模式，日益成為基層黨組織的重要課題。江蘇省海安縣“群眾事務(wù)黨員干部代理制度”，即是農(nóng)村基層黨組織創(chuàng)新探索的服務(wù)導(dǎo)向型基層黨建新模式。實(shí)證分析表明，這一新模式有力的推動(dòng)了基層黨建重拾“服務(wù)”的本位功能，堅(jiān)守了基層黨建的核心和靈魂。
一、 背景與起因：群眾服務(wù)需求日益增長(zhǎng)
江蘇省南通市海安縣地處長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)腹地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平較高。在改革深化的浪潮中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)和居民生活水平發(fā)生了復(fù)雜多樣的變化，并產(chǎn)生了一系列新的服務(wù)需求。然而，與快速增長(zhǎng)的需求相比，相應(yīng)的服務(wù)模式卻遠(yuǎn)未跟上。其實(shí)，從深層次看，這種情況是多種因素交織作用的結(jié)果。
一方面，伴隨黨對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的全面部署，“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”成為新時(shí)期城鄉(xiāng)發(fā)展的主導(dǎo)策略，越來(lái)越多的惠農(nóng)政策開(kāi)始進(jìn)入農(nóng)村，從而為農(nóng)村迎來(lái)了新一輪發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。然而，在城鎮(zhèn)化建設(shè)成為地方政府重要推動(dòng)力的新形勢(shì)下，大量的村莊走向合并，大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，曾經(jīng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生直接影響的經(jīng)濟(jì)資源、智力資源陸續(xù)“進(jìn)城”。這種情況導(dǎo)致的結(jié)果是，傳統(tǒng)“半熟人社會(huì)”的鄉(xiāng)村在不斷消解，連接鄉(xiāng)村社會(huì)的文化紐帶在日漸消弭，留守農(nóng)村的主要是“386199”型的老弱病殘、婦女、兒童。他們不僅要從事繁重的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，而且對(duì)諸多惠農(nóng)政策知之甚少。再加上，在城鎮(zhèn)擴(kuò)張過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的面積在不斷增大，無(wú)形之中延長(zhǎng)了群眾到城鎮(zhèn)辦事的距離，給留守群眾辦事帶來(lái)了很多不便。在這些因素的共同促動(dòng)下，群眾辦事難成為城鎮(zhèn)化建設(shè)附帶而來(lái)并且直接影響群眾幸福生活的的一大突出問(wèn)題。
另一方面，取消農(nóng)業(yè)稅在緩和、扭轉(zhuǎn)緊張的干群沖突的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題。其中最突出的問(wèn)題就是，隨著基層黨員干部的主要工作不再是收錢(qián)收糧，黨員干部與群眾的交往越來(lái)越少了。尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，一些黨員干部明顯出現(xiàn)了消極懈怠、脫離群眾等不良傾向。黨員干部與群眾的疏離帶來(lái)了干群關(guān)系的冷漠，群眾遇事不再相信、依賴(lài)黨員干部，而是轉(zhuǎn)向?qū)で笊显L等方式解決問(wèn)題。這些問(wèn)題從深層次上呼喚基層黨建作出新探索，以回應(yīng)群眾日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求。
針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中和社會(huì)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的這些新情況，海安縣牢固樹(shù)立群眾觀點(diǎn)，以做好群眾工作為基層黨建創(chuàng)新的著力點(diǎn)和突破口，及時(shí)總結(jié)曾經(jīng)探索的干部下訪制、信訪代理制等典型做法，規(guī)范形成了“群眾事務(wù)黨員干部代理制”，并逐步推廣應(yīng)用?！叭罕娛聞?wù)黨員干部代理制”實(shí)施以來(lái)，全縣7000多名黨員干部深入村組社區(qū)為群眾代辦證照辦理、審批手續(xù)等各類(lèi)事項(xiàng)11.4萬(wàn)件，代理各類(lèi)難題791次，解決久拖不決的歷史遺留問(wèn)題283件，從源頭上預(yù)防和減少了大量矛盾糾紛的激化，有效地促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。
二、主要做法：構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、完善運(yùn)作機(jī)制
（一）以回應(yīng)群眾需求為導(dǎo)向，構(gòu)建服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
其一，明晰代理內(nèi)容。以“群眾需求我滿(mǎn)足，群眾滿(mǎn)意我追求”為黨建工作新目標(biāo)，告別傳統(tǒng)的“撒胡椒面”的做法，轉(zhuǎn)而尋求清晰明確的服務(wù)需求、尋求重點(diǎn)突破的策略方式。針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，代理制以孤寡、殘疾家庭、貧困家庭為主要服務(wù)對(duì)象，以提供資金、勞力、技術(shù)等服務(wù)為主要著力點(diǎn)，開(kāi)展“三代”服務(wù)：民意代言——定期搜集群眾意見(jiàn)、建議和要求，做群眾的代言人，暢通民意表達(dá)渠道；事務(wù)代辦——幫助群眾代理各類(lèi)證照、申請(qǐng)、審批等手續(xù)，做群眾的代辦人，主動(dòng)為民辦實(shí)事；訴求代理——對(duì)群眾的合理訴求，主動(dòng)征求當(dāng)事人意見(jiàn)，在獲得授權(quán)或委托的前提下，幫助其聯(lián)系、咨詢(xún)有關(guān)部門(mén)，爭(zhēng)取其合法利益最大化。
其二，打造代理網(wǎng)絡(luò)。積極打造“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）——村（居）——小組”三級(jí)代理網(wǎng)絡(luò)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依托便民服務(wù)中心建立代理中心，設(shè)立導(dǎo)辦室，實(shí)行一站式服務(wù)，直接辦理鎮(zhèn)級(jí)權(quán)限事項(xiàng)，全程代辦縣級(jí)及以上權(quán)限事項(xiàng)；村（社區(qū)）設(shè)立代理站，受理群眾需要到鎮(zhèn)以上機(jī)關(guān)、部門(mén)辦理的事務(wù)，直接提供便民服務(wù)；村（居）民小組建立代理點(diǎn)，黨員干部直接受理群眾事務(wù)。三級(jí)代理網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋城鄉(xiāng)，并全面建成15分鐘服務(wù)圈。在代理網(wǎng)絡(luò)中，責(zé)任黨員干部的姓名和聯(lián)系電話及服務(wù)事項(xiàng)都予以明確公示，并且要求代理人記好筆記，召開(kāi)座談會(huì)及時(shí)反饋代理信息，力爭(zhēng)做到“諾必踐，踐必果”。
其三，優(yōu)化代理流程。在基本框架確定以后，流程將成為制約績(jī)效提升的主要因素。對(duì)此，海安縣從兩個(gè)方面來(lái)積極優(yōu)化“群眾事務(wù)黨員干部代理制”的流程。一是整合資源，堅(jiān)持集約代理：對(duì)個(gè)人受理和站、點(diǎn)統(tǒng)一受理的事項(xiàng)進(jìn)行梳理，分類(lèi)流轉(zhuǎn)職能部門(mén)統(tǒng)一辦理，提高效率；對(duì)代理人或單個(gè)部門(mén)難以解決的問(wèn)題，通過(guò)縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，相關(guān)部門(mén)集中會(huì)辦，從而實(shí)現(xiàn)了辦理資源的集約化。二是特殊關(guān)照，堅(jiān)持結(jié)對(duì)代理。針對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程給農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、群眾思想觀念等帶來(lái)的諸多影響，尤其是空巢老人、留守兒童等日益增多的客觀情況，海安縣加大對(duì)特殊對(duì)象的服務(wù)力度，確定能力強(qiáng)、群眾信得過(guò)的黨員干部提供結(jié)對(duì)幫扶服務(wù)。代理流程的優(yōu)化，不僅提高了服務(wù)群眾的效果，而且也促使黨員干部在與群眾零距離接觸、面對(duì)面交流中切身感受到老百姓的疾苦冷暖，接受了生動(dòng)的群眾觀教育。
（二）以完善運(yùn)作機(jī)制為保障，實(shí)現(xiàn)服務(wù)下沉。
其一，陽(yáng)光透明，免費(fèi)代理。在實(shí)施群眾事務(wù)黨員代理制度中，始終堅(jiān)持群眾自愿、流程公開(kāi)、依法辦事、無(wú)償服務(wù)的原則，充分尊重群眾的自主選擇，代理項(xiàng)目、辦事手續(xù)、成本收費(fèi)、服務(wù)程序全部公開(kāi)、陽(yáng)光運(yùn)作，嚴(yán)格依法代辦有關(guān)事項(xiàng)，所有代理、代辦事項(xiàng)一律免費(fèi)服務(wù)。事實(shí)證明，這一機(jī)制深受群眾認(rèn)可，群眾稱(chēng)贊這一機(jī)制有利于消除干群隔閡，“既給群眾一個(gè)明白，也還干部一個(gè)清白”。
其二，辦結(jié)回復(fù)，首問(wèn)代理。一定意義上講，這一創(chuàng)新探索是現(xiàn)代政務(wù)“委托——代理”關(guān)系的鮮活實(shí)踐。在傳統(tǒng)的“委托——代理”鏈條中，由于代理鏈較長(zhǎng)，再加上信息不對(duì)稱(chēng)，不可避免的產(chǎn)生代理扭曲現(xiàn)象，即代理人不是按照委托人的意愿來(lái)行為，而是根據(jù)自身的偏好取向來(lái)選擇，從而出現(xiàn)代理行為的失真和代理績(jī)效的退減。海安縣也曾出現(xiàn)過(guò)這種情況。為此，在“群眾事務(wù)黨員干部代理制”中，建立了嚴(yán)格的代理登記、首問(wèn)負(fù)責(zé)、辦結(jié)回復(fù)制度。規(guī)定一般事務(wù)隨時(shí)受理、48小時(shí)內(nèi)辦結(jié)；群眾急需或急辦事項(xiàng)不受代理時(shí)間限制，必須及時(shí)受理、限期辦結(jié)，轉(zhuǎn)委托事項(xiàng)必須全程跟蹤，辦結(jié)后第一時(shí)間反饋當(dāng)事人。縣鎮(zhèn)兩級(jí)還設(shè)立了代理代辦事務(wù)舉報(bào)電話，便于群眾及時(shí)反映辦理工作中的問(wèn)題，使群眾事務(wù)代理工作在嚴(yán)格的制度約束下和廣泛的監(jiān)督之下規(guī)范運(yùn)行。
其三，嚴(yán)格考核，責(zé)任代理。從制度的視角看，在基本的制度框架明確以后，制度的落實(shí)及其運(yùn)行績(jī)效的提升，則主要依賴(lài)于責(zé)任界限的劃分是否明晰，違責(zé)所面臨的后果是否嚴(yán)重。一旦當(dāng)違責(zé)所面臨的懲處要高于守則所獲得的收益，行為主體將會(huì)毫不猶豫的選擇守則，而不違反制度。為此，海安縣嚴(yán)格落實(shí)代理責(zé)任，對(duì)各鎮(zhèn)、各部門(mén)代理群眾事務(wù)每半年一檢查，年終進(jìn)行考核?？己瞬粌H看代理服務(wù)的覆蓋范圍，更看重點(diǎn)工作推進(jìn)得如何；不僅看代理了多少事項(xiàng)，更看是否解決了一批久拖不決的難題；不僅看為多少群眾提供了代理服務(wù)，更看來(lái)信來(lái)訪下降了多少。在這種考核機(jī)制下，2011年以來(lái)，全縣46名代理成績(jī)突出的干部得到提拔，24名優(yōu)秀村（居）黨支部書(shū)記破格入編事業(yè)人員，而對(duì)敷衍塞責(zé)、群眾評(píng)價(jià)較差的黨員干部則進(jìn)行誡勉談話。
三、成效和意義：實(shí)現(xiàn)服務(wù)下沉
成效之一：探索了適應(yīng)新形勢(shì)的服務(wù)下沉型基層黨建新模式。
黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，而基層組織的戰(zhàn)斗力又取決于其與社會(huì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在契合程度。也就是說(shuō)，基層黨建唯有與變化的社會(huì)結(jié)構(gòu)保持一定的契合度，才會(huì)真正發(fā)揮黨建優(yōu)勢(shì)和效力。歷史的看，傳統(tǒng)的基層黨建模式, 更主要的是發(fā)揮基層黨組織團(tuán)結(jié)群眾、動(dòng)員群眾、組織群眾的重要職責(zé), 進(jìn)而充分展現(xiàn)黨組織密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢(shì)。然而, 時(shí)過(guò)境遷。新形勢(shì)下基層黨組織如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的教育、灌輸、管理的黨建思路，而不及時(shí)革新，勢(shì)必難以有效開(kāi)展工作。海安曾經(jīng)也面臨這個(gè)問(wèn)題，不少黨員干部往往習(xí)慣性地沿用傳統(tǒng)的基層黨建方式，不僅缺乏民主意識(shí)，更重要的是缺乏服務(wù)理念，開(kāi)展活動(dòng)多以協(xié)助完成政府下延到村的政務(wù)為主，很少獨(dú)立自主地開(kāi)展能給群眾帶來(lái)實(shí)惠和一定影響力的基層黨建活動(dòng)。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的過(guò)程中，這種基層黨建模式越來(lái)越不能適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民生活的實(shí)際，遭遇到了諸多挑戰(zhàn)，引起了群眾的普遍不滿(mǎn)，甚至一度出現(xiàn)了農(nóng)村基層黨建難以為繼的危機(jī)。基于此，亟需探索基層黨建新模式?！叭罕娛聞?wù)黨員干部代理制”正是在這種背景下順勢(shì)而出。
從管理模式的角度分析，“群眾事務(wù)黨員干部代理制”以服務(wù)為取向，告別傳統(tǒng)單一的灌輸、說(shuō)教式的黨建思路，把服務(wù)提升到基層黨建的中心位置，構(gòu)建了一種獨(dú)特的服務(wù)下沉型基層黨建新模式。實(shí)踐中，很多村支書(shū)感言，如果說(shuō)村民辦事不出村是自我服務(wù)的話，那么黨員干部努力使自己成為百事通，接受村民的各種咨詢(xún)，幫助村民致富，就是自我教育、自我發(fā)展的一部分。其創(chuàng)新探索充分說(shuō)明了，黨在本質(zhì)上是一個(gè)有政治要求的組織，黨只有面向社會(huì)，只有用心服務(wù)，才能贏得公信,贏得政權(quán)。
成效之二：實(shí)現(xiàn)了基層黨建與基層社會(huì)管理的有機(jī)融合。
基層黨組織的功能到底該如何定位? 是抓學(xué)習(xí)、抓作風(fēng)？還是抓服務(wù)？這是基層黨建必須明確回答的一個(gè)核心問(wèn)題?？陀^而言，長(zhǎng)期以來(lái), 基層黨建基本上圍繞“加強(qiáng)思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)”的要求來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型日益深化的當(dāng)前，倘若不作新的拓展，基層黨建將日益陷入被動(dòng)，難有實(shí)效。
為此，十八大報(bào)告更是明確提出，要?jiǎng)?chuàng)新基層黨建工作，夯實(shí)黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)，充分發(fā)揮推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用。這是時(shí)代的要求, 也是歷史的必然?；鶎狱h建的功能定位必然隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及改革的深入而不斷發(fā)展，進(jìn)而以服務(wù)為導(dǎo)向。從這個(gè)意義上講，樹(shù)立以服務(wù)為導(dǎo)向的基層黨建新模式，與基層社會(huì)管理創(chuàng)新具有內(nèi)在的契合性，二者能實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合——基本理念上都強(qiáng)調(diào)服務(wù)，運(yùn)作機(jī)制上都強(qiáng)調(diào)合作互動(dòng)，目的歸宿上都強(qiáng)調(diào)個(gè)體與組織的共贏發(fā)展。“群眾事務(wù)黨員干部代理制”推行以來(lái)，將更多的組織資源、人才資源、物質(zhì)資源匯聚在基層，并逐步形成了以黨員代理責(zé)任區(qū)為單元網(wǎng)格的“1+X”新型城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)管理體系，引導(dǎo)、帶領(lǐng)群眾全面參與社會(huì)管理。在這種社會(huì)管理格局中，源頭化解社會(huì)矛盾糾紛的能力進(jìn)一步提高， 2012年以來(lái)全縣受理信訪總量同比下降 39.8%，集體上訪、越級(jí)上訪同比下降 30.2%，連續(xù)七年獲市信訪目標(biāo)管理考評(píng)第一名，始終保持省信訪工作“三無(wú)”縣和省、市信訪工作先進(jìn)集體榮譽(yù)。
四、經(jīng)驗(yàn)啟示：服務(wù)是永恒的主題
“群眾事務(wù)黨員干部代理制”是新時(shí)期基層黨建的有益探索。它最大的啟示是，服務(wù)是基層黨建永恒的主題。
啟示之一：轉(zhuǎn)型期基層黨建的核心在于構(gòu)建貼近實(shí)際的“服務(wù)”制度并能促進(jìn)服務(wù)水平的提升。
系統(tǒng)理論、耗散結(jié)構(gòu)理論和行政生態(tài)理論共同揭示，系統(tǒng)的發(fā)展只有開(kāi)放才能有序,只有在開(kāi)放的環(huán)境里不斷進(jìn)行資源交換才能求得生存和發(fā)展?；鶎狱h建同樣如此。只有在開(kāi)放、拓展的思維中，才能排除傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響與束縛，促進(jìn)基層黨建的觀念轉(zhuǎn)變、知識(shí)更新、能力提高及制度創(chuàng)新。
隨著現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的階段，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，群眾對(duì)基層黨建不可避免的會(huì)提出一些新的要求。此時(shí)，如何進(jìn)一步通過(guò)基層黨建模式的創(chuàng)新，既能促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，又能達(dá)到黨建的目的，逐漸成為擺在人們面前的重大現(xiàn)實(shí)課題。顯然，黨中央已經(jīng)及時(shí)地認(rèn)識(shí)到了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，以及農(nóng)村社會(huì)發(fā)展所面臨的新情況、新問(wèn)題，逐漸強(qiáng)調(diào)基層黨建要發(fā)揮推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用，并且提出了基層黨建更高、更具體的要求?？梢灶A(yù)料，在基層黨建創(chuàng)新中，服務(wù)將居于更加突出的地位，并逐漸提升為基層黨建的工作重心。從這個(gè)意義上講，海安縣“群眾事務(wù)黨員干部代理制”走在了時(shí)代的前列，具有顯明的創(chuàng)新意義。它通過(guò)革新理念、建構(gòu)制度、完善機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)導(dǎo)向的及時(shí)轉(zhuǎn)型，并以服務(wù)水平的積極提升實(shí)現(xiàn)了基層黨建的本位功能。
啟示之二：以服務(wù)為指向的基層黨建新模式能夯實(shí)基層黨組織的合法性基礎(chǔ)。
在當(dāng)今政黨的政治生活中，合法性是任何一個(gè)政黨都非常關(guān)注的核心問(wèn)題?，F(xiàn)代民主國(guó)家政黨都高度重視自身合法性建設(shè)，把合法性作為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容和政黨現(xiàn)代化的重要支撐點(diǎn)。但是，執(zhí)政黨執(zhí)政合法性不是一勞永逸的，它維系于點(diǎn)點(diǎn)滴滴的執(zhí)政實(shí)踐之中，維系于基層黨組織的日常行為。因?yàn)?，群眾?duì)執(zhí)政黨的感知，進(jìn)而構(gòu)建出對(duì)其合法性的認(rèn)知，很大程度上直接關(guān)聯(lián)于他身邊的黨員干部的言行舉止，這正是執(zhí)政黨一再?gòu)?qiáng)調(diào)基層黨建重要性的重要原因。正如此，十八大報(bào)告提出“建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，確保黨始終成為領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”。一定程度上講，把“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型”三者綜合在一起，將基層黨組織打造成服務(wù)型黨組織，意味著黨建思路、工作方式的轉(zhuǎn)型，并能為基層黨組織提升合法性奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)此，海安縣“群眾事務(wù)黨員干部代理制”的創(chuàng)新探索已經(jīng)作出了清晰說(shuō)明。
